清末民国时期，在国内疫病蜩螗、民命哀蹙以及欧美社会外在示范、中国政治社会精英卫生强国逻辑致思的促动下，以科学为指导、大众健康为旨趣、卫生行政为主要诉诸力量的公共卫生事业，开启肇端并初成体系。然因北洋政府时期，“没有规定专门的卫生行政制度，而是沿用清末由警察机关管理卫生的制度”[1]，“警”“卫”不分，且在地方缺乏实际规划和建树，“旧内务部卫生司……缺乏人才及相当的地方卫生行政机关”[2]，“其在各地方则仅由警察机关办理街道清洁、医生登记与夫一二官立医院而已”[3]，因此，各地公共卫生事业直至南京政府建立之后，才真正启动。疫象环生的社会现实，时人关于“阐扬公共卫生之任务与价值，第一步则须由预防传染病及遏止其流行做起”[4]，“近代公共卫生中，以防疫工作为最重要……疫病不能防止，公共卫生即难达到其所负之重大使命”[5]的认知，使包括安徽在内各地的卫生防疫事业此时被提至核心地位，并得到了初步发展。各地卫生防疫工作演进中，政府由前近代时期角色缺位向主导性行为主体转换的现代面相与艰难岁月官方捉襟见肘，绅商团体承继公益热心、内外推动，民间社会广泛参与的传统特色同时彰显，投射出了这一时期地方卫生防疫机制的时代特质。

一、中央与地方行政联动

1928年10月30日颁布的《中华民国国民政府令》强调：“卫生行政之良否，不惟关系国民体质之强弱，抑且关系国家民族之盛衰……着即设置卫生部，以便悉心规划……藉专责成而重卫生。”随后，中华民国卫生部成立，下辖总务、医政、保健、防疫、统计各司。此后至抗战胜利后，卫生部虽经降级为卫生署再更名为卫生部、卫生署，虽由独立为部到附属内政部又改隶行政院并多次反复，但是，中央卫生行政管理渐趋专门化、体系化，防疫司(处)掌管、指导全国防疫行政，并于抗战时期，“设置医疗防疫队一百队，编为七大队，分配于各省区，协助地方卫生机关，联络合作……随时调动”，“另于适宜地点设置防疫医院收容传染病人，以防止疫症之蔓延”[6]①，在此基础上抗战胜利后又设立医疗防疫总队，下辖十个医疗防疫大队和一个卫生工程大队(其中第二大队所属第九单位，分驻皖境，包括驻芜湖的大队部、第四防疫医院、第七医防队、第十医防队、第十一医防队、第十二医防队、第二细菌检验队、第二卫生工程队、第二材料库)[7]，直接参与地方卫生防疫实践，已基本形成格局。

与此同时，中央层面又先后发布《全国卫生行政系统大纲》[8] 470《县卫生工作实施纲领》《省卫生处组织大纲》[8] 491-493《县各级卫生组织大纲》[8] 506-508等法案，规定省设卫生处、市设卫生局、县设卫生院，综合行使包括卫生防疫在内的公共卫生行政管理乃至业务办理职能，以此为指导，各省结合实际情况贯彻实施。以安徽为例，在机构建设上，安徽省经历了由抗战前十年临时性夏令防疫机构的建立，到抗战时期应季性与常规化卫生防疫机构的共谋发展(主要表现为以防疫为重要事务的常规诊疗机构如立煌、桐城、阜阳、屯溪等地省立医院，和“办理全县卫生行政及技术事宜”[8]506的县卫生院的设置，以及省级专管性卫生行政机构省卫生处的成立)，再到复员时期常规化卫生防疫网络的初成(主要表现为省一级，在原有基础上先后增设安庆、芜湖、蚌埠等处省立医院及省会卫生事务所，并将原有省立立煌医院迁移合肥，改称省立合肥医院，并成立三支医疗防疫大队，专负巡回医疗和预防疫病之责；在县一级，普及卫生院)，渐次形成了一个由省到县、卫生行政与医疗防疫兼施，粗具规模的卫生防疫行政体系[9]。

然而，地方卫生防疫行政体系构建和实施的进程总体是缓慢的。1932年冬国民政府内政部在促进地方卫生机关设施案中就指出：“各省区，有在民政厅内设置一科者，有并入其他科中者，各县情形则尤为驳杂，大抵均无专司。”[10]就安徽而言，抗战前安徽省“向未专设卫生行政机关，关于卫生事项在省由民政厅第四科兼办，各公安专局则设卫生科主办，各县则属于县公安局或公安科及各驻巡所办理”[11]。直至1942年11月，才有真正事权独立的省级专管性机构——省卫生处的成立。县级方面，直至1947年初各县卫生院的普及，各县卫生行政才基本脱离警政机关的管辖。并且，这样一个姗姗来迟的卫生防疫网络也异常粗糙简陋，“本省各地方之省立医院，或举创于战时，或初创于胜利之后，因人力财力所限，设备均至简陋”，“本省各县卫生院设备，限于财力，未能即予充实”[12]。而以全省辖境之辽阔，惟有一支医防总队下辖三支分队分驻地方；以一县县域之广袤，仅有一所卫生院独挡一面②。因此，南京国民政府时期，从中央到地方虽已渐次粗成卫生防疫行政体系，然遇疾疫大流行，以安徽为典型的各地通常不能自理，而要藉中央与地方的行政联动来开展其防疫事务。

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